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Episode 8 : Vidéosurveillance de l’espace public par des privés

LIPDA

Art. 28 Principes

 
1 Afin de contribuer à la sécurité des personnes et des biens, une autorité peut installer des appareils de prise de vues et d’enregistrement d’images sur le domaine public aux conditions suivantes:
 
 
a) une loi au sens formel l’y autorise;
 
 b) les mesures nécessaires sont prises pour limiter les atteintes aux personnes concernées;
 
 c) les informations enregistrées ne sont utilisées qu’aux fins fixées dans la loi qui institue le système de surveillance.
 
 
2 La mesure de surveillance ainsi que l’autorité responsable doivent être indiquées de manière claire et adéquate au public.
 
3 La durée de conservation des données enregistrées ainsi que les organes habilités à visionner les images doivent être fixés dans la loi spéciale en fonction des besoins et objectifs.
 

Message

Principes

Selon le but qu’elle poursuit, la surveillance des lieux publics par des caméras (vidéosurveillance) peut prendre plusieurs formes : la surveillance dite « d’observation » est généralement ordonnée uniquement dans le but d’observer des mouvements ou des phénomènes objectifs dans un rayon déterminé, comme par exemple la circulation sur un tronçon d’autoroute ; elle ne permet en règle générale pas l’identification de personnes déterminées (ou du moins ce n’est pas son but). Une surveillance vidéo peut aussi être dirigée contre une ou des personne(s) déterminé(es), ce qui est souvent le cas dans le cadre d’enquêtes pénales ou policières ; on parle alors de surveillance«invasive ». Cependant, la plupart du temps, la surveillance vidéo est ordonnée dans un but dissuasif : elle vise alors un nombre indéterminé de personnes (toutes celles qui fréquentent à un moment ou à un autre le lieu public surveillé) tout en permettant l’identification de personnes ; nous sommes alors en présence d’une surveillance « dissuasive ». En principe, une telle mesure est mise en place de manière permanente et vise à dissuader les délinquants potentiels de passer à l’acte (pour plus de détails cf. par exemple Flückiger/Auer, p. 924 s, ainsi que le récent rapport de l’OFJ, p. 8 s).La vidéosurveillance peut porter gravement atteinte à la vie privée des personnes concernées. Le Tribunal fédéral a d’ailleurs confirmé que ces mesures constituent des actes qui entrent dans le champ d’application de l’art. 13 al. 2 Cst. féd. (sur cette question Flückiger/Auer, p. 11 ss). Le risque de faire une utilisation abusive des images ainsi récoltées est important. La réglementation de la vidéosurveillance doit donc trouver un juste équilibre entre l’intérêt public à la sécurité et prévention des infractions et les intérêts des personnes surveillées au respect de leur vie privée.La légalité de la mesure s’analyse selon les mêmes critères que toute autre atteinte à des droits fondamentaux (art. 36 Cst. féd.). Elle doit par conséquent reposer sur une base légale suffisante, qui vu l’intensité des atteintes potentielles aux droits fondamentaux doit être de nature formelle, répondre à un intérêt public prépondérant et respecter le principe de la proportionnalité. Cette dernière condition est essentielle ; elle exige notamment que la mesure soit apte et nécessaire à atteindre le but visé et qu’il n’existe pas de mesure moins contraignante. Cela implique qu’il doit y avoir une relation très étroite entre la mesure elle-même ainsi que l’utilisation qu’on fait des enregistrements et l’intérêt public invoqué. Le principe de la finalité du traitement exige quant à lui que les données ne soient traitées que dans un but précis, préalablement défini (cf. aussi Rudin, Datenschutzgesetze, p. 47 s). Par exemple, lorsqu’une caméra est installée dans une cour d’école dans le but de protéger l’intégrité corporelle des élèves et de prévenir d’éventuels dommages à la propriété, les enregistrements, sauf circonstances particulières, ne doivent pas être utilisés pour dénoncer des élèves qui fument ou des comportements considérés comme immoraux. Il est donc essentiel que le but ne soit pas formulé d’une façon trop générale ou vague.Parmi les éventuelles mesures moins contraignantes, on peut citer l’amélioration de l’éclairage aux endroits sombres ou le renforcement des patrouilles et contrôles de police aux endroits sensibles. Enfin, il faut garder à l’esprit que l’efficacité de la vidéosurveillance est en pratique contestée et que ce genre de mesure ne devrait en aucun cas être considéré comme un « remède miracle » (voir sur ces points Flückiger/Auer, p. 935 s).La LIPDA règle la question de la vidéosurveillance dans une seule disposition cadre, dont le but est de fixer les grands principes qui doivent être pris en considération lors de l’utilisation de caméras vidéo dans les lieux publics. La législation spéciale (par exemple sur les écoles, les hôpitaux, l’organisation judiciaire, etc.) devra par la suite régler plus en détail les cas particuliers. L’utilisation d’appareils techniques de surveillance dans le cadre de poursuites pénales est réglée par le code de procédure pénal. Dès l’entrée en vigueur du code de procédure pénal unifié, cette question relèvera du droit fédéral (cf. les art. 279 ss AP-CPP).On notera enfin que le champ d’application de cette disposition se limite aux prises de vues et d’images, mais non de son. En effet, les prises de son, bien que jugées utiles lors de l’élucidation d’affaires (criminelles), constitueraient une ingérence supplémentaire dans la sphère privée des personnes touchées et par conséquent une atteinte plus importante à leurs droits fondamentaux. De plus, cette possibilité augmenterait de manière significative le risque d’abus (par exemple enregistrement de conversations téléphoniques de tierces personnes sur un parking public ou dans une cour d’école). Il s’agit de garder à l’esprit le but premier d’une mesure de surveillance qui est de prévenir d’éventuelles atteintes à des personnes ou à des biens, et non de récolter le plus de preuves possibles concernant toute sorte de délits et de remplacer ainsi le travail de la police. Demeure réservée la législation spéciale (surtout pénale) qui peut autoriser les enregistrements de son à certaines conditions.Al. 1Ce premier alinéa énumère de manière générale les conditions auxquelles la vidéosurveillance peut être autorisée sur le domaine public.Le terme « domaine public » reste encore à définir (par voie d’ordonnance ou dans la présente loi, par exemple à l’art. 3). On entendra par là, en principe, tous les établissements et places ouverts au public, mais non ceux qui ne sont accessibles qu’à un cercle de personnes déterminées ou déterminables. On pensera par exemple aux halls des gares, installations sportives, parkings souterrains ou lieux d’exposition (sur la notion de « domaine public » voir aussi Flückiger/Auer, p. 926).Concernant les conditions légales que les mesures de surveillance doivent remplir pour être autorisées, celles-ci sont fixées de manière exhaustive. L’article exige l’existence d’une loi au sens formel ainsi que celle d’un intérêt public et le respect du principe de la proportionnalité. La base légale peut être cantonale ou communale. Cela signifie que même un règlement communal peut constituer un fondement légal suffisant à l’introduction d’une mesure de vidéosurveillance, pour autant qu’il remplisse les critères d’une loi au sens formel, c’est-à-dire qu’il ait été adopté par le législateur dans la procédure prévue à cet effet.Al. 2La mesure de vidéosurveillance doit être clairement indiquée, par exemple par des panneaux. De plus, l’autorité responsable doit être elle aussi au moins reconnaissable, afin que les personnes concernées sachent auprès de qui elles peuvent faire valoir leurs droits. Cette exigence concrétise le devoir d’information lors de la collecte de données sensibles au sens de l’art. 19 LIPDA. En effet, les mesures de vidéosurveillance permettent aux autorités de récolter des données sensibles sur les personnes filmées (activités politiques ou religieuses, origine raciale, etc. ; cf. l’art. 3 ch. 7 LIPDA) et d’établir des profils de la personnalité.Al. 3La durée de conservation des enregistrements constitue l’une des questions essentielles en relation avec la vidéosurveillance. Les cantons connaissent des réglementations plutôt variées, les délais évoluant entre 24 heures (c’est ce qui est recommandé par les préposés des cantons de Zurich, Lucerne ou Bâle-Campagne, voir pour le canton de Zurich Videoüberwachung durch öffentliche Organe, Empfehlungen und Checkliste, ch. 3 et pour le canton de Lucerne Merkblatt zur Videoüberwachung durch Gemeinden und Kanton, ch. 4 ; voir également l’art. 21 de l’avant-projet de loi sur la protection des données personnelles du canton de Vaud) et 120 heures (pour le canton de Schwyz, selon l’AP- SZ). Au milieu on retrouve entre autres le canton de Genève (art. 12 al. 2 du projet de loi sur la protection des données personnelles, LPDP) et la ville d’Olten (Soleure ne dispose pas d’une base légale cantonale en la matière) avec 96 heures ou la ville de Lugano avec 100 heures (cf. art. 6 Regolamento concernente la videosorveglianza sul territorio giurisdizionale del comune di Lugano). Selon le commentaire explicatif de l’avant-projet genevois, ces « très brefs délais sont à la mesure de l’importance de l’atteinte résultant d’une vidéosurveillance qui impliquerait l’enregistrement des données » (p. 63).Le législateur fédéral fixe des durées de conservation différentes, selon les besoins de la législation spéciale en question : ainsi, l’Ordonnance sur la vidéosurveillance des CFF (RS 742.147.2) prévoit un délai de 24 heures (art. 4), alors que d’autres lois fixent des délais plus longs, comme c’est le cas de l’Ordonnance sur les maisons de jeu (OLMJ) qui, d’une manière tout à fait particulière, prévoit non pas un délai maximal, mais minimal de conservation des enregistrements qui est de quatre semaines (art. 30 al. 3).

Dans le cadre d’une affaire concernant le Règlement de police du canton de St-Gall, le Tribunal fédéral a considéré qu’une durée de 100 jours pouvait encore se justifier eu égard au but de la surveillance, de la gravité de l’atteinte aux droits fondamentaux et de la protection des données (ATF 133 I 77). Le Tribunal fédéral a aussi expressément exigé que le Conseil de la ville prenne des mesures efficaces afin d’éviter toute utilisation abusive des données ainsi récoltées.Pour certains, cet arrêt équivaut à une autorisation générale de conserver les enregistrements pendant 100 jours. Ainsi, en citant cette décision, le canton d’Obwald semble également vouloir instaurer un délai de 100 jours (même si la situation n’est pas tout à fait claire, car si le rapport parle bien de 100 jours, le projet de loi, lui, mentionne une durée de conservation de 100 heures). Le rapport de l’OFJ précité recommande – en évoquant entre autres l’arrêt du TF susmentionné – de modifier l’Ordonnance sur la vidéosurveillance CFF et d’augmenter la durée de conservation des enregistrements qui est actuellement de 24 heures à 100 jours ! Le choix de recommander un délai 100 fois plus long est difficilement compréhensible et le rapport peine à le justifier ; comme principal argument on invoque l’ordre public et la protection de la population contre de nombreux dangers, dont le danger terroriste, qui, de l’avis des auteurs du rapport, justifieraient une atteinte aussi intense aux droits fondamentaux des citoyens. En revanche, les incidences de ce rapport sur les cantons sont négligeables, car celui-ci ne préconise pas d’autres mesures, considérant qu’une harmonisation n’étaitàl’heure actuelle pas nécessaire (cf. par exemple Rapport OFJ, p. 29). Avant de choisir un délai de conservation de 100 jours seulement parce qu’il n’a pas été déclaré contraire à la Constitution par le Tribunal fédéral, il ne faut pas perdre de vue le fait que ce jugement a été rendu dans le cadre d’une procédure de contrôle abstrait des normes d’une loi (en l’occurrence d’un règlement communal). Lorsqu’un recours est dirigé contre un arrêté de portée générale, le Tribunal fédéral n’annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme à la Constitution ou si en raison des circonstances, leur teneur fait craindre avec une certaine vraisemblance qu’elles seront interprétées de manière contraire à la Constitution (voir dans ce sens également les remarques de Rudin au sujet de cette décision, in DIGMA 2007, p. 34 ss.).Pour fixer la durée maximale de conservation des enregistrements vidéo il faut procéder à une pesée d’intérêts entre la protection de l’intérêt public invoqué et les droits des personnes concernées. Alors que l’intérêt public exige des délais de conservation plus longs afin d’éviter que des informations qui pourraient s’avérer utiles dans des procédures (pénales) soient détruites trop tôt, le droit des citoyens à la protection de leurs libertés fondamentales requiert des délais plus brefs, permettant de minimiser le risque d’utilisation abusive des données récoltées. Le délai de conservation devrait se situer idéalement entre 72 et 100 heures. Une durée de conservation de 100 jours semble dans tous les cas excessive.Bien que cette disposition ne le mentionne pas expressément, il va de soi que le principe de la proportionnalité exige également que les autorités prennent toutes les mesures nécessaires à assurer la sécurité des données (cf. art. 21). Dans le cas de la vidéosurveillance, il est notamment essentiel de limiter le cercle des personnes autorisées à visionner les enregistrements et de prendre les mesures nécessaires afin de garantir la sécurité des installations de surveillance.Parmi les mesures envisageables on peut notamment penser au cryptage des enregistrements. Vu les efforts et les coûts que le recours systématique à une telle mesure engendrerait, la commission a décidé de ne pas mentionner le cryptage dans la loi. Toutefois, la législation spéciale peut exiger le cryptage des enregistrements dans certains cas considérés comme sensibles. Une autre mesure allant dans le même sens est le « floutage », un procédé technique permettant de rendre non identifiable une personne en brouillant une partie de l’image.

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